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住房公积金强制执行若干问题探讨
发布时间:2017/1/3 9:29:06 

  近年来,人民法院在执行过程中,经常会遇到当事人没有其他财产可供执行,但住房公积金账户上却存有公积金余额的情形,由此引发对当事人缴存的住房公积金强制执行的问题,并引发一系列争议,住房公积金能否被强制执行,住房公积金管理中心应否协助执行?鉴于我国法律目前尚无明确的规定,加之《住房公积金管理条列》对住房公积金的用途、提取等设定了一系列的限制条件,给人民法院强制执行住房公积金带来了诸多法律障碍,实践中操作也不尽相同,亟需通过立法或者出台相关司法解释予以完善。

  1、住房公积金可执行性的法理基础

  司法实践中对于住房公积金能否被强制执行主要有两种截然不同的意见,一种意见认为住房公积金具有很强的人身属性和专用性,不能被强制执行,另一种意见认为住房公积金属于公民的个人合法收入,可以被强制执行。笔者认为,住房公积金可以被强制执行:

  1、住房公积金属于公民的个人收入,可以成为强制执行的标的物。《住房公积金管理条例》第3条规定:“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》第11条第2项也明确规定住房公积金属于夫妻共同财产,这也从一个侧面说明住房公积金属于公民的个人财产。因此,住房公积金本质上仍属于个人收入,只是其提取、使用受到限制。

  2、住房公积金不属于执行豁免范畴。所谓执行豁免是指在民事执行过程中,出于对被执行人基本人权的保护,以及对社会公共利益的维护,由债务人享有的在一定财产和时间范围内免受强制执行的权利。它是为保护被执行人的基本人权,维护社会公共利益而作出的制度设计,豁免的财产范围仅限于保障公民的基本生存权利。我国《民事诉讼法》第二百四十三条、第二百四十四条及《最高人民法院关于查封、扣押、冻结财产的规定》对于执行豁免财产的范围有明确的规定,而住房公积金并不包含在上述规定的豁免财产范围内,《住房公积金管理条例》及其他法律、法规、司法解释也无住房公积金豁免执行的相关条款,因此住房公积金理应属于可供强制执行的财产范围。

  2、住房公积金可执行性的现实障碍

  虽然住房公积金在理论上可以被强制执行,但现行的公积金立法却给法院的执行工作带来了不少障碍。

  1、住房公积金管理部门的法律地位不明确。《民事诉讼法》规定的扣划协助对象限于金融机构和收入发放单位,但公积金管理部门并非金融机构也不是收入发放单位。由于法律没有明确规定其为扣划协助对象,大多数地方的公积金管理部门据此认为自身没有协助法院执行义务,并以此为由拒绝法院的扣划要求。

  2、住房公积金提取的条件不充分。国务院《住房公积金管理条例》第五条规定,“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用。”第二十四条还专门规定了职工提取住房公积金的六种情形,包括:(1)购买、建造、翻建、大修自住住房的;(2)离休、退休的;(3)完全丧失劳动能力,并与单位终止劳动关系的;(4)出境定居的;(5)偿还购房贷款本息的;(6)房租超出家庭工资收入的规定比例的。导致在实践中,有的地方公积金管理部门因此规定只有达到提取条件后方可以扣划;有的规定只有住房消费类的案件才可以扣划;有的规定在离婚析产执行案件中,公积金作为夫妻共有财产可以扣划。这已成为司法实践中制约公积金强制执行的最主要障碍。

  笔者认为,《住房公积金管理条例》是2002年颁布的,由于法本身的滞后性,条例中的许多规定已经不适应现在的经济社会形势,如果僵硬的适用条例的规定,不仅不利于维护申请执行人的合法权益,也不利于被执行人及时偿还债务。

  另外,《民事诉讼法》规定除了保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用外,公民的合法收入都可以依法被强制执行,如前所述,住房公积金亦属于公民的合法收入,从法律效力来讲,民事诉讼法属于法律而且是上位法,《住房公积金管理条例》属于行政法规是下位法,根据上位法优于下位法的原则,住房公积金管理部门不能依据《住房公积金管理条例》将住房公积金排除在强制执行的范围之外。为使法律与行政法规之间不冲突,笔者认为应在可提取住房公积金的情形中增设兜底条款,增加第七项“其它可以提取的情形”,或者直接明确表示为“人民法院裁定扣划的”。

  3、住房公积金强制执行应具备的条件

  以上已论证住房公积金强制执行无论是法理上还是法律依据上都不存在障碍,但并不等于说住房公积金就可以被随意执行。司法实践中,部分法官认为只要当事人的住房公积金账户上有余额就可以强制执行被执行人的住房公积金,笔者认为,这种观点是不可取的,住房公积金与公民的个人存款有本质上的区别,它是职工及其单位按规定缴纳的长期住房储备金,具有生存保障的“生活必需品”性质,因此在执行上应该有严格的限制性条件并区别不同情形具体分析。

  (一)住房公积金强制执行应遵循的原则。

  1、以穷尽执行为原则。要求法院在强制执行住房公积金时必须已经穷尽一切强制执行措施,即只有在被执行人无金钱给付能力,也没有查找到被执行人有便于执行的其他财产时,才能执行被执行人的住房公积金。否则,法院执行住房公积金将会成为一些当事人通过虚构债务来恶意套取公积金的工具。

  2、以适度执行为原则。要求对被执行人的执行必须控制在合理的限度内,在执行目的与执行措施之间、申请执行人与被执行人利益之间保持合理的平衡。这与《民事诉讼法》和《最高人民法院关于查封、扣押、冻结财产的规定》中规定的应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品是相契合的。

  (二)住房公积金强制执行的分类条件。

  1、因购买、建造、大修、租赁住房等产生的债务纠纷以及因离婚纠纷需要强制执行住房公积金的,应无条件纳入强制执行的范畴。

  2、因侵权、普通借贷等纠纷而引发住房公积金强制执行的,则应在满足以下条件时方能强制执行:(1)申请执行人因该债务生活陷入困境;(2)被执行人无其他可供执行的财产;(3)保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。

  4、住房公积金的执行方式

  由于我国目前对住房公积金的强制执行程序缺乏可操作性的程序规定,实践中一般是比照普通债权的执行程序进行,而且普遍的做法是,先向住房公积金管理中心发送公积金查询函,在确定被执行人有公积金存储余额后,作出划拨裁定,并向住房公积金管理中心发送协助执行通知书,要求协助办理划拨手续。

  笔者认为:

  首先,住房公积金管理部门不是金融机构,对住房公积金仅仅具有管理的权限,并不具备扣划的权限,因此不能向其发放协助冻结、扣划的通知书,但由于公积金管理部门是公积金的管理部门,公积金的执行又必须要有其的批准,故还应向公积金管理部门发放协助支取的执行通知书,待公积金管理部门出具支取通知书后,再由执行部门向相关银行出具协助冻结、扣划的执行通知书。

  其次,鉴于住房公积金的特殊性质,在对住房公积金采取强制措施时,应当赋予当事人执行异议的权利,当事人提出异议的,人民法院应当在七日内予以审查,经审查认为执行住房公积金可能影响当事人的居住条件时,人民法院应当裁定终止执行,否则予以驳回。

  最后,在对住房公积金进行强制执行时要注意遵循抵押权等物权优先原则,对已经用住房公积金抵押贷款的,应在保证抵押权人、质押权人优先受偿后,对其余额部分予以执行。

  至于具体的执行方式,笔者认为可以根据不同的纠纷单独或结合使用冻结、转存、提取、扣划等方式进行。值得一提的是,对于离婚纠纷中一方要求分割住房公积金的,如果一方没有公积金账户,提取另一方公积金余额又会对其贷款、还贷等产生影响的,应当允许一方采用“折抵”的办法执行。



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